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以交通可持续发展促进经济社会可持续发展——未来十年交通运输面临的挑战与关注重点

  2022年11月21日 不详
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近日,“老交通”智库以智库建言形式发布了《交通运输十年发展成效与未来展望》的研究报告。今年年初,“老交通”智库按照全国交通运输工作会议部署,将党的十八大以来交通运输十年发展成效回顾列入重点工作计划,通过选取江苏省、河南省、新疆维吾尔自治区及新疆生产建设兵团等东、中、西部有代表性的省份开展深度调研,从百姓的视角、专家的视角、智库的视角,系统总结交通运输在服务国家战略、安全发展、经济建设和百姓民生等方面的经验做法,分析了交通运输发展面临的挑战,提出了交通运输实现可持续发展需要重点关注的有关方面和应对建议,为新时代加快建设交通强国、努力当好中国现代化的开路先锋提供借鉴参考。基于此,本报聚焦报告中关于未来十年交通运输发展面临的挑战和关注的重点,摘要梳理了专家观点,供学习交流。

——编者

未来十年,是我国比较优势转换期,是中国作为新兴大国崛起的关键期,也是国际格局大调整期。在诸多因素的共同作用下,国际国内的经济社会发展格局将产生重大变化。这些变化,将对未来交通发展提出严峻挑战,同时也带来新的机遇。对此,我们要认清形势,在交通强国战略的指导下,在推动实施新阶段交通发展时,把握好方向;并在政策制定时,特别关注公平与效率、存量与增量、政府与市场、资金与技术的相互关系,实现交通在新阶段的更高质量发展。

挑战与机遇并存交通运输高质量发展面临新课题

全球竞争加剧,交通要更有力支撑国内大循环建设

全球竞争格局调整、增长放缓的趋势已经显现。一是全球供应链体系面临竞争与调整的压力,区域产业链深度一体化可能是新的全球化趋势,中国与区域内国家,特别是与“一带一路”沿线国家地区的经贸联系将更趋紧密;二是全球经济可能面临新一轮产业转移和分工,非洲、南美等发展中国家地区,在工业化发展过程中会加强与中国的产业链联系。在这一背景下,加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,是有效应对百年未有之大变局的关键。

未来十年,交通运输发展重点是:一方面,要继续拓展我国与全球的联通广度,特别是与“一带一路”国家的互联互通,提升综合运输国际联通能力,持续提高运输的可选择性和可靠性,降低成本、增加黏性。另一方面,将发展重点放在服务国内大循环建设上,进一步加强区域间、城市圈交通基础设施建设,有效支撑国内统一大市场建设,服务全国生产和消费;进一步提升农村交通建设,支持农业现代化、农村现代化,激发乡村活力和农民的消费潜能。总之,要以交通的便利性拓展城乡消费空间、以交通服务的多样性丰富城乡居民消费内容。

推动“双碳”目标实现,需要交通加快绿色发展步伐

绿色发展对国际经济格局产生重要影响,将对技术创新、产业发展、污染减排形成倒逼机制,促进绿色创新和绿色产业发展,形成新的经济增长点。

全球变暖导致极端天气、自然灾害增多,使运输系统受到影响,从而提高物流费用;不稳定的世界政治秩序导致的地缘冲突也会大幅影响能源供给及相关价格稳定。我国是能源消耗大国也是能源进口大国,同时是全球物资流动的枢纽地带,我国的经济社会稳定发展建立在可靠的大规模能源、物资流动的基础上。全球变暖和国家的“双碳”承诺,对交通运输发展提出的挑战是双重的,一是要确保各种条件下系统的安全可靠;二是要减少交通运输系统对传统能源的依赖。

未来十年,交通运输发展的重点一方面是推动实现“双碳”目标,包括:一是加快推进运输装备的清洁能源化,探索氢、电融合发展路径,摆脱交通运输领域对传统能源的依赖;二是推动交通运输领域绿色化与数字化融合发展,大力发展智慧出行,提升出行效能,减少能源消费;三是加强交通基础设施绿色建设、养护、运营,打造全寿命周期绿色交通体系。另一方面是要快速提高运输系统的韧性,包括:一要确保关键交通基础设施的安全使用;二要对基础设施和运输组织开展提升韧性的系统研究,并提出应对措施;三要强化恶劣气候下应急救援能力建设。此外,绿色发展技术也是中国参与全球合作与竞争、引领世界发展的关键着力点,是产业发展的新机遇。

人口问题面临复杂局面,需要差异化交通应对

人口是交通需求的决定性因素。在全球人口变化的大趋势下,我国未来人口发展可能面临三个挑战:

一是人口达峰提前、总量缩减。我国近5年人口自然增长率持续下降,虽然全面放开二孩政策实施后,出生人口有所回升,但在2020年之后主要受育龄妇女数量减少等因素影响,人口增长势能进一步减弱。最新预测表明,人口总量即将在2025年到2030年间达到峰值。

二是老龄化问题日趋严峻。2021年末我国60岁以上人口比重占18.9%,65岁以上人口比重占14.2%,“十四五”期间,我国将从轻度老龄化迈入中度老龄化。随着第二次生育高峰出生的“60后”群体步入退休年龄,老年人口增长速度将明显加快,到2030年占比将达到25%左右,其中80岁及以上高龄老年人口增加幅度更加明显。

三是人口跨省流动性减弱。根据第七次人口普查数据分析,2010年到2020年省际之间人口流动性明显低于上一个十年;同一个省份内,人口向特大城市、大城市集中迁徙特征明显,乡村人口减少;迁入最多的五省份为广东、浙江、江苏、上海、北京,东北地区连续多年成为人口净流出地区。这些人口变化趋势会带来全国总体交通出行需求进入平稳下降期,出行强度将出现空间上的变化,乡村地区和人口净流出地区的流动性减弱,出行需求下降。同时,高频出行群体对出行服务品质的要求进一步提升;老龄人口的出行需求和品质要求都会增加,刚进入退休阶段的“60后”的出行需求大增,对公共交通的适老化提出更高要求。

未来十年,我国交通运输发展需要更加注重质量效益。同时,在出行服务上,要加强服务模式创新以提高品质。对城市地区交通基础设施开展相应的适老化改造,大力发展便捷公共交通,为老年人出行提供更安全、更舒适的环境;在农村地区,继续做好保基本和服务乡村振兴的差异化交通供给。同时,在发展策略上,要根据实际情况做好差异化供给,在城市群等出行需求旺盛地区,要求进一步发展集约度高、供给能力强的综合性公共交通运输方式;在人口迁出地区要更加注重通过交通改善,恢复和增加城市活力。总体上,在交通发展的要素资源保障上要有差异化的政策引导。

技术竞争加剧,需要快速提升交通技术自主能力

以人工智能、新材料技术、分子工程、虚拟现实、量子信息技术、可控核聚变、清洁能源以及生物技术为技术突破口的第四次工业革命正在蓬勃发展,交通运输行业从规划设计、建设材料、运输系统组织调度、能源使用等方方面面,都在享受技术进步的红利。现代化的交通系统,离不开各类先进技术的支撑。过去几十年,我国为了摆脱交通瓶颈制约,在工程设计、建设施工、运输装备和运营管理系统等领域的技术、标准等多是引进国外技术为我所用。在当前国家间科技创新力竞争加剧的条件下,确保交通运输行业全链条技术和标准的自主可控成为新的挑战。

未来十年,交通运输需要加快行业技术自主及创新体系建设,在诸如长寿命基础设施、智慧交通发展等关键领域形成自主可控的完整创新链。加强政府与市场合作,将创新链与产业链融合发展。依托行业重大技术应用,推动交通运输领域高新技术产业加快形成市场规模,强化全球市场的竞争能力。同时要加强交通运输与新一代信息技术、新能源技术等为代表的战略性新兴技术以及传统技术的融合发展,以交通运输行业的广阔市场空间为国家高新技术及相关产业发展提供舞台。

进入发展新阶段,需要高质量精准性的交通供给

新阶段,交通运输发展的外部需求和条件都会发生重大改变。一是国际产业分工以及区域间合作的加强会改变国际运输需求空间分布和强度;二是以信息技术和数字技术为代表的新一轮技术革命引发的产业革命,将呈现出生产方式智能化、产业组织平台化、技术创新开放化的特征,对全球分工和运输物流也将带来全面而深刻的影响。三是国内区域协同发展、新型城镇化继续推进、老龄化社会全面到来、“00后”成为社会新生力量等,使得交通运输服务的城乡生产、生活方式可能发生深刻变化。这些需求方面的巨变,对交通运输未来供给也提出挑战,不能简单套用过去的思维、技术、办法、服务来支撑新的发展。

未来十年,必须实现交通运输高质量供给。这就需要:一是对未来的交通需求有更深刻、更精准、更全面的理解,才能当好先行;二是对现有交通基础设施的能力和短板要有准确认识,才能找到重点;三是要对各种新技术、新模式有精准的预见能力,才能更有效利用资源、更好发挥市场主体作用、更准确保护好公众利益;四是要对我国发展的区域特点、经济社会差异、城乡差异、用户需求差异有更深刻的理解和认同,才能制定更精准的支持政策,实现更高质量的供给、更精准的服务,来满足现代化国家建设新要求。

交通发展受到更大的空间和资源约束

党的二十大报告中指出,尊重自然、顺应自然、保护自然,是全面建设社会主义现代化国家的内在要求,强调要推进美丽中国建设,推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。截至2020年年底,全国各类自然保护地合计占国土面积约18%,加上其他生态重要区域,纳入生态保护红线面积占国土面积约30%。《国家综合立体交通网规划纲要》实施过程中,约有10%里程的新增公路、铁路、航道等线性交通基础设施,以及个别港口、机场等枢纽港站可能涉及生态保护红线和环境敏感区。此外,各省(市、区)制定的新一轮发展规划中,也包含了很多穿过环境敏感区、跨越生态红线、没有土地指标的建设项目。未来十年,交通运输的发展绝不能以牺牲资源、破坏环境为代价。

交通运输发展在要素资源条件倒逼下,一是要更加注重存量基础设施在役能力的保持与提升,借助行业内外的新兴技术挖掘潜力、提升效率;二是在增量上更加集约复合,即将突破传统的建造技术、更多复合型立体化交通走廊的出现对现有的技术规范和运营管理技术都提出了更高挑战;三是强调交通一张网的理念,做好各种方式的功能分工和建设协同,应更加注重整体网络运行的平衡和效能的提升,建立路网级的资产管理系统和运行调度机制。

未来交通运输发展需要关注的重点

在发展理念方面,要兼顾好效率和公平

未来交通运输发展要立足新发展阶段,完整、准确、全面贯彻新发展理念,坚持以人民为中心的发展思想,以推动高质量发展为主题,加快构建新发展格局。交通运输发展应坚持把“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念作为核心指导,确立基础设施建设和运输服务的目标,并在各项政策制定时,兼顾好效率和公平的关系。

人类发展面临资源要素限制,全面建设中国特色社会主义现代化国家,让人民过上更加美好的生活,意味着中国在新一轮全球竞争中仍要保持超大规模生产供应能力和超大规模市场消费能力。这两种超大规模能力的背后是以超大规模的高效率、全球化的物流供应体系为支撑。因此,要在新的历史阶段,保持中国产品的全球竞争力,就要将物流运输系统的效率放在突出位置;交通发展的各种资源要素,还要继续向人口密集、产业密集的城市群地区聚集。同时,共同富裕也是新阶段的重要发展目标。现代社会中,交通出行已经是每个人的基本权利。西部偏远地区的人民群众也希望出门上高速、县城有高铁;小城市的居民也想体验轨道交通的方便快捷。从公平的角度看,应该加大对这些地区的资源要素投入。但是,这种投入有时是以损失整体资源效率为代价。

因此,交通运输基本公共服务目标的制定需要平衡好效率和公平的关系,不能用解决效率的交通方式来解决公平问题。例如:“县县通高速、市市通高铁”的目标有些笼统,实施过程如果把握不好,可能带来资源浪费问题。要把握好共同富裕中的“基本公共服务的边界”。为此建议:研究共同富裕目标下,农村和城市不同地区的真实交通需求及变化规律,并结合资源特征,制定不同地区交通规划和基本公共服务的政策目标。

在发展重点方面,要做好存量和增量协同

经过几十年发展,中国已经形成规模巨大的交通基础设施存量资产。这些先期修建的基础设施,都处于最重要的通道节点上,建得越早、承担的运输量越大。同时,这些发挥着主骨架作用的资产,一方面在发挥着主体作用,另一方面也在逐年老化,因此有些资产正在进行改造更新。而新建的交通基础设施,特别是近十年来新建的基础设施,大多是“补短板”和局部改进加强项目,虽然都是新技术新材料,能力超高,但是承担的运输量相对较低。

由于交通运输系统是一个持续增加变化的系统,因此会出现以下衔接和协同问题:

一是新旧项目技术标准(如荷载、通航等)不衔接;二是新旧项目抵抗外部风险(如抗风、雨雪、地震等)能力不协同;三是新旧项目管理信息(如收费、信息采集、调度等)系统不协同;四是新旧项目管理运营主体差异,目标不协同(有的主体强调社会责任、有的主体首先考虑经济效益);五是新旧项目服务能力不协同。交通运输是一个网络系统,根据木桶原理,最短板决定木桶能力,因此新旧设施不协同最后导致系统能力的损失和浪费。

此外,《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》中都提出未来要实现交通基础设施的“四网”融合目标。这样一个新旧交融、分布式迭代升级、能力和功能地位可能不匹配的基础设施网,自身的系统效率已经难以达到预期,未来还要与能源网、信息网、运输服务网实现融合,如果不能统筹考虑,可能还会导致技术和能力的巨大浪费。

因此,应该更加关注存量和增量基础设施的有效融合问题。主要包括技术升级的协同、功能与能力的匹配、使用规则的协同、运营机制的协同。由此建议:进行基础设施建设规划前,先对存量基础设施开展系统能力评估,高度重视存量项目改建升级工作,结合资源环境等制约,建立存量改建优先于新建的规划原则。

在发展动力方面,要依靠政府和市场两个机制

政府方面的作用:一方面是制定基础设施规划并对基础设施建设进行财政支持。基础设施建设需要占用土地和税收资源,需要各行业统筹,因此要政府配置。政府应把关注点放在从宏观经济及社会发展的角度,怎么高效率利用有限资源,在国土空间规划的统一指导下,编制行业规划。未来财政资金在支持交通基础设施方面要解决的突出问题,主要包括促进综合交通网络布局均衡、通道资源综合利用、关键存量改造升级、综合运输有效衔接等真正的短板问题。另一方面,政府应负责对运输市场进行鼓励和监管。未来政府制定的支持鼓励方面的政策主要包括鼓励不同方式运输企业公平竞争及合作、促进货物多式联运、促进旅客联程联运、鼓励定制化个性化专业化运输服务模式创新等方面,更好发挥市场机制作用。此外,政府在交通运输减少负外部性方面,要通过政策及行业标准制定、加强监管等方式,应对交通运输安全形势严峻、供应链保障能力不足、绿色低碳发展任务艰巨等问题。

而运输服务方面的发展,应充分利用市场机制来配置资源。特别是,在移动互联网技术和大数据技术进步的推动下,大量个性化出行服务需求完全可以由了解客户需求信息和企业服务供给能力信息的平台公司来进行供需匹配,最大程度满足个性化多样化需求。在货运方面,物流平台企业也可对供需双方的需求进行匹配,提高货车运输效率。同时,政府也应有效应对因技术进步可能带来的“信息资源垄断”而导致的不当获利,既能监管平台,也能让平台健康发展,促进运输效率和服务的提升。

因此,新时期,由于传统资源日益稀缺,政府更应有效发挥规划的手段,精准提供基础设施供给;将市场机制可以进行配置的资源,更充分地交由市场,并做好科学监管。由此建议:特别关注新技术新经济和新模式中,科学有效监管的制度建设问题。既不要把新型企业管死、发挥企业主体创新发展的积极作用,又能有效保护用户合法权益。

在发展要素方面,要保持资金的稳定和技术的可靠性

新时期的交通运输发展,既需要保持建设和更新维护基础设施所需要持续增加的资金等资源要素,也需要利用基础设施,实现高效率安全可靠绿色运输的技术和人才要素支撑。资金和技术要素问题都十分重要。

保持资金稳定性方面,首先,要关注建设维护资金来源中财政专项资金逐年减少的问题,特别是燃油税将随着新能源车的快速普及而逐年减少,从而影响公益性基础设施的维护和新建。其次,以使用者付费方式承担的铁路、高速公路、民航、水运等资金来源,也因近几年疫情的影响以及未来老龄化社会带来的流动性降低等原因出现增长缓慢甚至负增长的问题。但是,基础设施建设和维护的资金需求是逐年递增的。如果不能保证资金的稳定性,存量基础设施的质量将快速下降,系统的稳定性、可靠性也会快速下降,使未来提高综合基础设施韧性的目标缺少支撑。

技术稳定性和可靠性方面,在不断追求技术创新的同时,要关注:

一是交通系统的技术是迭代升级的。近40年的加快建设过程中,每项重大工程使用的都是当时的先进技术,但是从系统的角度看,这些技术水平是参差不齐的。同时,各地各行业设计、施工、建设中的技术和标准很多是“拿来主义”,一些早期建设的基础设施的技术资料都有缺失。这种情况下,在即将到来的基础设施大规模更新阶段,需要在技术的先进性和投入的可行性中作出衡量。

二是各地经济能力不同,全国性系统不能更新过快。一些领域技术更新很快,交通运输行业管理中有很多全国性、区域性系统,这些系统由地方建设,由于经济条件不同,很难做到全国同步。如果更新过快还会出现西部地区刚建成、东部地区就升级的情况,不仅会出现大量浪费,还导致了技术更新不同步带来的系统风险和可靠性问题。

三是关键技术自主可控问题。在建设技术、材料、设备、管理调度系统、装备等领域,交通运输行业还面临一些关键技术不能自主的问题,导致交通运输系统存在一定技术风险。

四是加强对新技术的监管。近十年来,运输市场互联网平台技术是由资本市场主导,其中的关键技术也因存在对国外技术的依赖而增加了不确定性风险,政府引导和监管能力需要进一步提升。

交通是国家命脉,现代交通运输系统是现代技术的集成和展现,技术的稳定、自主可控和有序迭代升级既是效率问题,也是安全问题。应学习某发达国家的产业发展经验,政府和核心企业联合制定技术加产业的可落地行动实施计划,保障国家对产业的主导权并发展基于核心技术的关键产业。因此,应更加关注资金保障的稳定性和各环节技术的可控性、合理性、稳定性,让交通运输系统的发展保持稳定可靠。由此建议:加快推动交通运输行业建立稳定资金来源的制度创新工作;加快编制交通运输行业关键技术发展规划,指导各个层面的技术创新和技术安全。

结语

过去十年,我国综合交通运输发展取得巨大成就。新时期,交通运输行业面临新的挑战。交通运输行业要当好中国现代化的开路先锋,就要立足国家发展大局、顺应世界发展大势、紧扣时代发展主题,在继续坚持过去十年发展经验的基础上,守正创新,探索建立适应新时代要求的发展路径,以交通可持续发展促进经济社会可持续发展,为全面建设社会主义现代化国家继续做好支撑和服务。

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